摘要： 四川省地域广阔，人口基数大，省会首位度高，并且有众多贫困地区和贫困人口，区域发展极不平衡。仅凭成都市“一枝独秀”，难以有效辐射带动全省其他县市经济发展，其他县市也受制于较低的发展水平，无法有效承接成都市快速发展辐射带来的红利。四川省若长期...
四川省地域广阔，人口基数大，省会首位度高，并且有众多贫困地区和贫困人口，区域发展极不平衡。仅凭成都市“一枝独秀”，难以有效辐射带动全省其他县市经济发展，其他县市也受制于较低的发展水平，无法有效承接成都市快速发展辐射带来的红利。四川省若长期处于这种非均衡状态，未来可能面临成都市肿胀拥挤，而其他县市无力吸引资本劳动力等要素集聚的局面，从而陷入发展动力不足的困境。
图一：全国各省主要的省域副中心城市分布图
2018年6月，四川省委十一届三次全会提出构建“一干多支、五区协同”区域发展新格局，明确了南充、泸州、绵阳等7个区域中心城市，力争在3～5年内形成几个省域副中心，从而改变四川长期以来一枝独秀的区域发展格局。《四川省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，“坚持以成渝地区双城经济圈建设为战略牵引，深化拓展一干多支发展战略，构建一轴两翼三带区域经济布局。打造绵阳、德阳、乐山、南充、达州、宜宾、泸州七个区域中心城市”。
图二：成渝城市群中的副中心城市
近年来，全国不少省份将建设省域副中心作为推动区域协调发展、提升省域经济整体实力的重要举措，截至目前全国有21个省份建有省域副中心城市。梳理其发展脉络对于四川建设区域经济副中心很有借鉴意义。全国省域副中心城市“东中多、西部少”从省域副中心发展现状来看，目前呈现“东中多、西部少”，且建设水平与全省经济发展水平高度相关的规律。在东部地区，有8个省建有省域副中心城市，数量合计14个。
图三：全国具备省域副中心城市功能的城市列表
这些城市经济总量普遍较高，通过比较这14个省域副中心城市五年前也就是2017年地区生产总值，排名前五的有深圳市、苏州市、青岛市、无锡市、宁波市，其经济总量分别为22438.39亿元、17319.51亿元、11037.28、10511.8亿元、9846.9亿元。除宁波市、无锡市外，其他三个省域副中心城市的GDP均已超过所在省份的省会城市。在中部地区，有8个省建有省域副中心城市，数量合计19个，这些城市在2017年地区生产总值主要分布在1000～4000万亿元之间，经济总量总体相当，其中经济总量排名靠前的有洛阳市、襄阳市、宜昌市、岳阳市等。在西部地区，有5个省建有省域副中心城市，数量合计7个，这7个城市在2017年经济总量的排名中，靠前的有包头市和鄂尔多斯市，地区生产总值分别为4080.32亿元和3579.81亿元，而酒泉市经济总量则较低，仅有580.3亿元。
图四：全国各省域副中心城市经济总量排名
按照2020年的经济总量来看，徐州市超过7000亿元，温州市超过6000亿元，洛阳5000亿元，襄阳市、宜昌市、岳阳市为4000亿元，四川省的绵阳市跟芜湖市、遵义市、赣州市、衡阳市、柳州市、湛江市同处于3000亿元这个档次。
总之，凡是经济发达省份，大多呈现双核或三增长极的区域发展格局，整体经济活跃，发展势头强劲，如浙江省有杭州和宁波，江苏省有南京、苏州和无锡，山东省有济南、青岛和烟台。而经济欠发达省份，基本都是省会首位度高，呈现一城独大的格局。这说明省会城市经济首位度高，与其他城市之间存在显著差距，不仅会造成区域发展不平衡，而且对全省整体的经济发展水平也有很大影响。
图五：全国各省域副中心城市规模大小
一、政府规划设立建设省域副中心的模式较适合四川
从省域副中心建设模式来看，主要有以下三种类型：第一种是省域内有国家计划单列市而形成的，如辽宁大连、山东青岛、浙江宁波、福建厦门和广东深圳；第二种是改革开放后，依据历史缘由、利用自身优势发展而来，如河南洛阳、海南三亚、广西桂林、福建泉州、贵州遵义、山东烟台、江苏苏州和无锡；第三种是省委、省政府规划设立的，如湖北襄阳和宜昌，江西赣州、九江和上饶，安徽芜湖，山西大同、长治、晋城和运城，湖南岳阳、衡阳和常德，广东珠海、汕头和湛江等。四川地处西部，与湖北、河南发展条件相似，湖北省建设省域副中心城市成效显著；河南省设立省域副中心城市时间较短，成效尚不明显；而四川省解决区域发展不平衡问题已经迫在眉睫，难以待城市自然发展壮大、进而辐射带动周边地区的发展，因此四川更宜采取湖北这种省委、省政府决定建设省域副中心的模式。
图六：全国各省域副中心城市的规模大小排名
二、建设省域副中心城市需“因地制宜”
发达国家的经济发展都有重要的城市群落支撑，国内经济大省大都为“双核驱动”或者“一个中心、一两个副中心”支撑的区域发展格局。借鉴国内先行省份的成功经验，遵循经济发展客观规律，四川建设经济强省，要在毫不动摇地支持成都市建设国家中心城市、增强省会城市辐射带动能力的基础上，充分考虑自然条件、经济基础等因素，按照地区发展差异化需求，打破区域间无形的行政壁垒，促进发展要素跨区域流动，着力打造一两个省域副中心城市和各具特色的区域性经济中心城市，这是破解四川发展动力不足、实现区域协调发展的现实选择。
图七：四川省三个省域副中心城市设想图
（一）在省域副中心建设数量方面，一个省内省域副中心建设的数量，一定程度上取决于该省份规模大小、经济实力等因素，如果过多反而会导致相互争夺资源，造成区域间恶性竞争，不利四川省整体发展。一般来讲东部省份2～3个、中部省份1～2个，从四川省经济规模、人口规模来看，省域副中心城市在3个左右比较适宜。
（二）在省域副中心建设模式方面，纵观国内副中心建设模式主要包括计划单列市，比如辽宁大连、山东青岛等；历史原因自发形成，比如河南洛阳、海南三亚等；主动培育形成，比如湖北襄阳和宜昌，江西赣州等。从实际情况来看，计划单列市形成的副中心多位于东部沿海城市，赶上了对外开发好的政策机遇，所以能够在较短时间内发展形成；但是反观四川省缺少这样的条件和基础，更适宜走主动培育的模式。所以有必要对7个区域中心城市发展潜力、区位要素优势、辐射带动能力等进行综合研判，从中优选出3个左右的区域中心城市进行重点支持，争取在几年内形成四川省的省域副中心城市。
（三）在省域副中心建设标准条件方面，国内省域副中心建设基本上都重点强调对区域经济的辐射带动作用、经济规模和人口数量、离中心城市的距离等条件。经济欠发达、发展不平衡仍是四川面临的现实，因此，四川建设省域副中心城市应将经济总量作为衡量省域副中心建设最为关键的指标，然后才考虑辐射带动、区位条件等因素。
（四）在省域副中心建设时机方面，四川省域中心城市成都市当前正处于资源外辐射阶段，这正是优化资源配置、重塑区域经济版图的重要时机，所以现在是非常重要的战略机遇期和历史窗口期，应当主动抓住机会，做好统筹谋划工作。
图八：四川省副中心城市示意图
三、建议四川省选择绵阳、南充、宜宾为省域副中心城市
建立省域副中心城市对四川省培育经济发展新动能、协调区域发展、重塑区域发展格局等至关重要，因此四川省应根据本省经济发展客观规律、基础条件等现实因素选择适宜的城市确立省域副中心城市，同时配套政策措施来促进其进一步发展。
城镇规划君何方洪建议四川省设置绵阳市、宜宾市、南充市为省域副中心城市。一是从全国的经验来看比较合适。从现在全国的省域副中心城市设置来看，全国各个省都只设置1—2个省域副中心城市。四川省具有地域广、人口多、经济体量大的特点，设置三个比较合适。二是从战略目的来看也不宜设置太多。设置省域副中心城市的目的在于通过行政的“有形之手”和市场“无形之手”结合，形成一个能带动区域增长的“极”。如果省域副中心设置过多，不能很好地形成区域极，很难实现设置省域副中心城市的战略目的。三是从资源配置来看3个省域副中心城市比较合适。任何决策都是资源有限条件下的决策，而一个省的资源是有限的，设置过多会造成相互的竞争和资源抢夺，不利于资源分配。同时资源分散，也有可能造成各个地方资源都短缺，而不能有效充分地利用资源，集中资源解决核心问题。
图九：四川省三个省域副中心城市设想图
